采访人：本报记者 张蕾

　　解读人：国务院研究室农村司巡视员 叶兴庆

　　“今年中央一号文件对城镇化之重视，在历史上是很少见的。着墨之多，今年的一号文件超过了前6个一号文件的总和；政策力度之大，前所未见，有不少新的判断、新的提法、新的要求。”2010年中央一号文件发布后，连续参加了新世纪以来7个中央一号文件起草的国务院研究室农村司巡视员叶兴庆接受记者采访，对文件中有关城镇化的内容进行了解读。

　　在宏观层面明确了推进城镇化的三项要求

　　记者：解决好“三农”问题，既需要全面推进新农村建设，也需要大力推进城镇化进程，这是统筹城乡发展的重要内容，也是解决好“三农”问题的必由之路。2010年中央一号文件主要提出了推进城镇化的哪些要求？

　　叶兴庆：今年中央一号文件的一个鲜明特点，就是非常重视推进城镇化，特别是非常重视促进有条件的农业转移人口进城落户。

　　明确了推进城镇化的三项要求。第一，明确要求把城镇化作为调结构的重要依托和保持经济平稳较快发展的持久动力。2010年宏观经济政策的主基调是“调结构、促增长”，与2009年相比，要更加注重提高经济增长质量和效益，更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整，更加注重推进改革开放和自主创新、增强经济增长活力和动力，更加注重改善民生、保持社会和谐稳定，更加注重统筹国内国际两个大局。在这五个更加注重中，“调结构”是核心。只有调结构，才谈得上增长质量、增长活力、民生改善、统筹国内国际两个大局。

　　如何“调结构”？今年中央一号文件指出，“把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力”。这就把城镇化上升到结构调整的依托、拓展发展空间、经济发展持久动力的高度。

　　第二，明确要求把发展中小城市和小城镇作为当前重点。有三层含义：一层含义是从城镇体系结构的角度，倚重中小城市和小城镇的人口容纳潜力，未来城镇人口将增加70%~80%；一层含义是要改变目前中小城市和小城镇基础设施落后、公共服务薄弱、产业支撑能力不足等突出问题；一层含义是要推动大城市的产业向中小城市和小城镇转移，促进“人随业走”。

　　第三，明确要求把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务。中央一号文件提出，“促进符合条件的农业转移人口在城镇落户”。当前最突出、最紧迫的任务，是如何解决“夹生饭”，把一只脚已经踏进来的农民有序转变为城镇居民。中央提出来把农业转移人口安居乐业作为推进城镇化的重要任务，这是稳步推进我国城镇化进程的关键。

　　在政策层面作出了推进城镇化的四项部署

　　记者：对于推进城镇化的举措上，中央一号文件是怎么部署的，在实施过程中应该如何把握？

　　叶兴庆：主要有四项部署。第一，推进户籍制度改革。一号文件提出，“加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”。

　　这是迄今中央关于户籍制度改革最具突破性的规定。落实这一规定，要注意两个问题：一是不能强制要求进城落户农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权，不能把“双放弃”与享有城镇居民同等权益挂钩；二是不能把户籍准入与获得集体经济组织成员资格等同起来，以解决好外地农民工在经济发达的乡镇或村庄落户难的问题。

　　第二，实行有利于中小城市和小城镇发展的土地政策。今年中央一号文件总的导向是，“安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇”。从有序推进农村土地管理制度改革的角度，要求“城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有”；从推进城镇化发展的制度创新的角度，要求“农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业”。

　　这些要求有利于县域内的小城镇发展。应着力推进集体土地上的工业化，产业园区用地不必都征为国有；着力推进集体土地上的城镇化，允许农民利用城镇规划区内的宅基地、集体建设用地建设面向农民工的出租房。

　　第三，推动产业转移。人随业走，哪里有就业，人往哪里流。促进中小城市和小城镇发展，关键在于“提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中”。因此，今年中央一号文件要求，“大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚”。

　　第四，扩大经济强镇管理权限。今年中央一号文件提出，“推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制”，“完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策”。

　　这主要是针对现实生活中的四个突出问题：一是责任与权力不对等。经济强镇经济总量规模很大，实际承担着推动经济社会发展、维护社会稳定的重大责任。但在事权配置方面，仍然按照最基层政府对待，绝大多数经济和社会管理事项需要到上级部门审批，程序繁琐、效率低下。二是服务与手段不对等。经济强镇吸纳人口很多，但提供社会管理和公共服务的机构仍然以户籍人口为设置标准。这导致政府公共事务管理能力不足。三是事权与财力不对等。经济强镇税收总量很大，但地方可用财力有限。镇政府要为户籍人口和外来人口提供社会管理和公共服务，缺乏财力保证。四是投资与渠道不对等。镇区基础设施建设投资需求很大，但投融资渠道很有限。国家安排的城市基础设施建设投资，很少能安排到镇区建设。土地出让收入有限，地价没有大中城市高。政府性融资平台，对金融机构的吸引力比不上大中城市。

　　在推动农民工融入城镇层面提出了五项举措

　　记者：推进城镇化离不开让农民工更好地融入城镇，今年一号文件对此有哪些新提法？尤其对于新生代农民工，将在哪些方面帮助他们在城镇更好地生活？

　　叶兴庆：在推进解决农民工问题上，今年中央一号文件认识和思路上了一个层次。解决农民工问题的思路和政策取向即将发生重大转折，由着重解决眼前问题转向着重解决长远问题、由着重解决局部个案问题转向着重解决系统性问题。

　　第一，着力解决住房问题。农民工融入城镇的核心问题有三个：就业、社保、住房。就业主要靠市场。社会保障是政府的责任，各地正在扩大城镇职工养老、医疗等社会保险对农民工的覆盖。住房怎么办？单纯靠市场不现实，多数农民工买不起城里的商品房；完全由政府背起来也不现实。还是应该按照中央一号文件的要求，“多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工纳入城镇住房保障体系”。

　　第二，着力完善社会保障。今年中央一号文件要求“健全农民工社会保障制度”：一是“深入开展工伤保险全覆盖行动，加强职业病防治和农民工健康服务”；二是“将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险”；三是“抓紧落实包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法”。做好这些工作，既是当前的迫切需要，从长远看也有利于农民工融入城市。

　　第三，着力解决农民工子女入学问题。今年中央一号文件要求，“落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女入学问题的政策”。财政部已开始对接受农民工子女入学工作做得较好的地区给予专项资金奖励。从社会融合的角度看，不宜单独设立农民工子弟学校、教学班。如果形成新的城市二元结构，农民工的社会融入就更加艰难。

　　第四，着力促进返乡创业。今年中央一号文件要求，“完善促进创业带动就业的政策措施，将农民工返乡创业和农民就地就近就业纳入政策扶持范围”。如果说以前主要是“人随业走”，哪里有就业人往哪里走；则今后将出现“业随人走”，哪里有低成本劳动力产业往哪里转移，哪里有创业人才哪里产业兴旺。农民工返乡购房和养老也是一种趋势，这是中西部发展县城和中心镇的潜力所在。

　　第五，着力研究新生代农民工问题。今年中央一号文件首次直面“新生代农民工问题”，提出要“统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题”，“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。这充分体现了中央的胆识和气魄。目前1.5亿外出农民工中，约60%以上为没有务农经历的新生代农民工。与第一代农民工不同，他们既难以退回农村，又难以扎根城市；既不认同农民身份，又不被城市接纳；既有较高收入预期，又缺乏足够的就业技能。解决新生代农民工问题，涉及到城镇的户籍、住房、就业、社保等制度安排问题，也涉及到农村的宅基地、承包地、集体资产等制度安排问题，需要从长计议，统筹考虑。

　　链接：目前，我国已初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，据国家统计局统计，到2008年底，我国城镇人口6.07亿，城镇化水平45.68%，比新中国成立初期提高了35个百分点，年均增长0.95%。1997年至2007年的10年间，我国的城市化率提高了14个百分点，城市人口增加2亿人。但是，我国的城镇化水平呈现“东高西低”的不均衡状态。

　　有专家测算，我国城镇化每提高1个百分点，将有近1500万农村人口转移至城市，同时拉动1500亿元的内需和近6000亿元的住房消费。与工业化国家普遍超过70%的城镇化水平相比，我国还有巨大的发展空间，这将是中国经济未来二十年保持持续快速增长的根本动力。